耕地保护与质量提升协同推进的机制与路径研究——基于数量、质量、生态“三位一体”视角

耕地保护与质量提升协同推进的机制与路径研究——基于数量、质量、生态"三位一体"视角

摘要：耕地是粮食生产的命根子，坚决守住耕地保护红线、加快耕地质量提升，是保障国家粮食安全和农业可持续发展的根本要求。本文从数量、质量、生态"三位一体"协同保护的视角，系统考察我国耕地保护的形势与挑战，深入分析耕地"非农化""非粮化"、质量退化、面源污染等突出问题及其成因。研究认为，我国耕地保护面临数量稳定与质量提升、生态修复多重目标的统筹难题，需构建以最严格制度为约束、以质量提升为核心、以生态修复为取向的协同推进机制。据此，本文提出强化空间管控与用途管制、推进高标准农田建设与退化耕地治理、健全耕地保护补偿与责任考核、强化科技支撑与监测监管等系统性路径，为守牢耕地红线、夯实粮食安全根基提供决策参考。

关键词：耕地保护；耕地质量；三位一体；高标准农田；粮食安全

一、引言

民非谷不食，谷非地不生。耕地是粮食生产最基本的物质基础，是不可再生的稀缺战略资源，其数量多寡与质量高低，直接决定国家粮食综合生产能力和粮食安全的实现程度。我国以占世界约9%的耕地养活了约18%的人口，坚守耕地红线始终是关系国计民生的头等大事。习近平总书记多次强调，要落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制耕地"非农化"、防止"非粮化"，把耕地特别是永久基本农田保护住、保护好。

从数量看，我国已划定18亿亩耕地保护红线和15.5亿亩永久基本农田，为粮食安全划定了不可逾越的底线。但也要清醒地看到，随着工业化、城镇化持续推进，耕地占用与保护的矛盾依然尖锐，优质耕地流失、耕地"非农化""非粮化"等问题时有显现。从质量看，我国耕地质量总体并不乐观，中低产田仍占相当比重，长期高强度利用导致部分地区耕地退化、土壤酸化、养分失衡、有机质下降，制约了耕地的持续产出能力。从生态看，农业面源污染、水土流失、生态脆弱区耕地退化等问题，威胁着耕地的可持续利用。数量、质量、生态三重压力交织，使我国耕地保护面临前所未有的复杂局面。

在此背景下，仅就"保数量"论耕地保护已难以适应时代要求，必须在守住数量红线的同时，统筹推进质量提升和生态保护，实现耕地保护的"三位一体"协同。本文正是立足于这一现实需要，系统分析我国耕地数量、质量、生态保护的现状与问题，探讨三者协同推进的内在机制，进而提出统筹兼顾的优化路径，以期为完善耕地保护制度、保障国家粮食安全提供参考。

二、文献综述与理论基础

（一）耕地保护的内涵演进

耕地保护的内涵经历了由单一到多元的演进过程。早期耕地保护聚焦于数量保护，即通过用途管制和控制占用守住耕地面积底线；其后，随着粮食安全和农业发展需要，质量保护受到重视，强调通过土壤改良、地力培肥提升耕地综合生产能力；近年来，生态保护理念不断融入耕地保护之中，提出耕地保护不仅要保数量、提质量，还要重生态，促进耕地可持续利用。这种"数量—质量—生态"的拓展，深刻反映了对耕地多功能价值的认识深化，也构成了本文"三位一体"分析视角的理论基础。

（二）国外研究述评

国外关于土地与耕地保护的研究积累了丰富成果。在制度层面，美国的农地保护采取划定农业保护区、实施农业保护地役权和税法优惠等多元化工具，约翰逊（Johnson）等系统评估了美国农地保护政策的效果，指出多元政策组合比单一政策更能有效抑制农地流失。欧盟则强调农地的多功能性，将耕地保护与生态补偿、共同农业政策（CAP）相结合，推动农业的景观价值、生态价值与经济价值协调实现。在土壤质量与粮食安全关系方面，联合国粮农组织（FAO）持续推进全球土壤伙伴关系，洛尔（Lal）等学者长期呼吁将土壤健康作为应对气候变化和保障粮食安全的战略资源。日本地少人多，在农田保护和农业基础设施整治方面积累了丰富经验，强调通过土地综合治理提升耕地质量和防灾减灾能力。总体而言，国外研究强调制度工具的多元组合、农地的多功能价值保护以及土壤健康的战略地位，对我国耕地保护具有启示意义，但也需结合我国人多地少、农户经营为主的国情加以本土化借鉴。

（三）国内研究述评

国内学者围绕耕地保护进行了大量研究。在耕地保护制度层面，诸多学者探讨了最严格耕地保护制度的实现路径与制度完善，朱道林等系统梳理了我国耕地保护制度的演进逻辑，指出应从"重数量"转向"数质并重、生态优先"。在耕地占补平衡方面，学者们对占补平衡政策的实施效果与问题进行了深入剖析，指出占补平衡存在"占优补劣""重数量轻质量"等问题，强调应实现占与补在数量和质量上的"双平衡"。在耕地质量提升方面，张桃林、陈印军等围绕耕地质量等级评价、高标准农田建设、退化耕地治理等展开研究，提出构建耕地质量监测评价体系、加大投入改良土壤的方向。在耕地"非粮化"治理方面，近年来研究明显增多，赵其国等关注粮食安全与耕地利用的统筹，孔祥斌等则对耕地"非粮化"的成因与治理策略进行了系统分析，主张在确保粮食生产能力的前提下稳妥引导农业结构调整。综观国内研究，成果较为丰富，但多侧重于数量或质量的单一维度，将数量、质量、生态统筹起来进行协同机制研究的仍相对不足，为本文提供了研究空间。

三、理论基础：耕地“三位一体”保护的分析框架

（一）耕地多功能价值理论

耕地保护之所以要“三位一体”协同推进，根源在于耕地自身所具有的多功能价值。耕地不仅是粮食等农产品生产的载体，具有生产功能，同时也是维护粮食安全、保障社会稳定的战略资源，具有安全功能；耕地及其上的农田生态系统还具有涵养水土、维系生物多样性、调节气候等生态功能，以及承载农耕文化、提供景观休憩等社会文化功能。耕地的这些功能相互关联、相互影响，单纯追求某一种功能而忽视其他功能，往往带来顾此失彼的后果。因此，耕地保护必须统筹考量其生产、生态和社会文化的多元价值，实现多功能价值的协调统一，这正是“三位一体”理念的学理依据。

（二）最严格保护制度的理论逻辑

从制度经济学视角看，耕地保护本质上是一个资源配置与公共治理问题。耕地资源具有显著的公共属性和外部性，其生态功能、粮食安全功能难以通过市场价格充分体现，单纯依靠市场机制必然导致耕地保护的供给不足，出现市场失灵。因此，需要政府通过最严格的制度安排加以干预和保障，建立用途管制、占补平衡、责任考核等刚性约束机制，弥补市场失灵。诺斯的制度变迁理论亦启示我们，有效的制度安排能够改变经济主体的激励结构，从而约束耕地占用行为、引导耕地保护行为。我国实行世界上最严格的耕地保护制度，正是基于耕地资源特殊性和粮食安全底线的战略考量。

（三）“三位一体”的协同逻辑

数量、质量、生态三者在耕地保护中既各有侧重，又内在统一。数量是基础，没有足够的耕地面积，粮食安全便无从谈起；质量是关键，数量充足但质量下降，也难以保障稳定的粮食产出；生态是保障，耕地质量与生态状况唇齿相依，生态退化必然损害耕地质量与可持续利用能力。三者之间还可能存在阶段性的矛盾，例如耕地占补在空间、质量上的错位可能造成数量平衡而质量损失，高强度利用可能在短期内提高产量却透支地力。因此，“三位一体”不是三者的简单叠加，而是要求在制度设计、政策实施中统筹协调三者关系，以最严格制度保障数量红线，以质量提升工程夯实产出能力，以生态整治修复增强可持续性，形成协同共进、良性互动的耕地保护格局。这一分析框架将贯穿于后文对我国耕地保护现状、问题与对策的全部分析之中。

四、研究设计与分析方法

本文在研究方法上综合运用文献研究法、数据分析法与政策分析法。文献研究法用于梳理国内外耕地保护的理论成果与政策脉络；数据分析法依托国家统计局、自然资源部和农业农村部发布的耕地面积、耕地质量等级、土壤污染状况等公开数据，刻画我国耕地的数量与质量状况；政策分析法用于评估当前耕地保护制度安排的实施效果与不足之处。研究所用数据均以官方公布口径为准，部分难以精确获取的指标采用合理估算并予说明。研究的总体思路是：首先界定"三位一体"耕地保护的内涵与理论框架，其次从数量、质量、生态三个维度刻画我国耕地保护的现状与演进，再次系统识别突出问题及其成因，继而提出协同推进的综合路径，最后给出结论与建议。

五、我国耕地数量、质量与生态保护的现状分析

（一）耕地数量的基本状况与保护成效

从总体规模看，我国坚持实行最严格的耕地保护制度，连续多年将耕地保有量作为约束性指标纳入国土空间规划，18亿亩耕地保护红线总体守牢。据自然资源部公布的数据，我国耕地面积多年来保持在19亿亩以上，2020年全国第三次国土调查结果显示，全国耕地面积约19.18亿亩，较此前调查口径有所减少，这既反映了调查技术和口径的更加科学，也警示耕地保护的形势依然严峻。近年来，通过开展耕地"非农化""非粮化"专项整治、实施占补平衡和进出平衡、推进节约集约用地等措施，耕地特别是永久基本农田的保护得到切实加强，耕地减少态势得到一定遏制。

从结构布局看，我国耕地分布呈现"北多南少、东多西少"的格局。黑龙江、河南、山东、内蒙古、吉林等省区是耕地大省，东北平原、黄淮海平原、长江中下游平原和四川盆地构成主要产粮区。与此同时，耕地质量在区域间差异明显，优质耕地主要集中在平原地区，而生态脆弱区和坡耕地质量相对较低。近年来，一些地区在经济社会发展过程中仍不同程度存在违规占用耕地、占用永久基本农田等问题，耕地"非粮化"在一些经济作物效益较高的地区有所显现，需要持续加以整治。

（二）耕地质量保护的现状与成效

耕地质量是指耕地用于农作物生产时综合反映其地力、土壤属性与环境条件的能力。我国高度重视耕地质量建设，通过实施高标准农田建设、土壤有机质提升、退化耕地治理等重大工程，耕地质量持续改善。据农业农村部耕地质量等级评价结果，我国耕地质量总体处于稳中有升态势，耕地平均质量等级逐步提高，其中高产田所占比重稳步提升，中低产田占比逐步下降。高标准农田建设成效显著，全国已建成高标准农田超过十亿亩，通过田块整治、灌排配套、地力提升、田间道路完善等措施，显著改善了耕地生产条件，增强了农田防灾减灾和稳产高产能力。

然而，我国耕地质量提升的任务依然艰巨。我国耕地总体仍以中低产田为主，旱涝保收、高产稳产的高标准农田所占比重尚待提高。部分地区因长期高强度耕作、化肥农药投入失衡，出现土壤酸化、板结、盐渍化、有机质下降等退化问题；南方红壤、黄壤地区酸化较重，北方部分设施农业区存在次生盐渍化风险。耕地质量状况直接影响土壤的保水保肥能力和作物的稳产高产，是耕地保护中亟待攻坚的重要环节。

（三）耕地生态状况与可持续利用

耕地的可持续利用离不开良好的生态环境。近年来，我国大力推进农业绿色发展，实施化肥农药减量增效、有机肥替代化肥、秸秆综合利用、农膜回收和农业面源污染治理等行动，耕地生态状况有所改善。全国化肥、农药使用量相继实现零增长并稳步下降，测土配方施肥和绿色防控技术加快推广，养殖废弃物资源化利用水平提升，农业面源污染加重的趋势得到初步遏制。

但必须正视，我国耕地生态保护仍面临不少挑战。部分地区农业面源污染治理任务仍然繁重，氮磷流失导致的水体富营养化和土壤污染风险依然存在；一些地方仍有秸秆露天焚烧、地膜残留、农药包装废弃物处置不当等问题；北方旱作区水资源短缺与农田灌溉用水刚性需求之间的矛盾突出，可能引发生态用水挤占和地下水位下降；东北黑土区面临"变薄、变瘦、变硬"的潜在退化风险，是国家高度关注的重点区域。耕地生态保护与数量、质量保护相互交织，亟须在推进粮食稳产增产的同时统筹生态治理，实现耕地资源的永续利用。

（四）时间维度的演进趋势

从时间序列观察，我国耕地保护的重心经历了递进式演变。改革开放初期至二十世纪末，耕地保护的突出矛盾是工业化城镇化加速期的无序占用，重心在于遏制建设用地无序扩张、保住耕地面积底线，这一时期确立了基本农田制度和土地用途管制的基本框架。进入二十一世纪，随着粮食安全压力的持续存在和耕地数量下降的显现，国家逐步强化占补平衡、完善耕地保护责任考核，并将耕地保护与“三农”工作和粮食生产统筹部署。近十年来，耕地保护进一步向质量提升和生态修复拓展：高标准农田建设大规模推进，退化耕地治理和黑土地保护提上日程，农业绿色发展和面源污染治理全面部署，耕地保护正式进入数量、质量、生态“三位一体”协同推进的新阶段。由此形成的演进脉络清晰表明，我国耕地保护理念与时俱进、不断丰富，当前正处在由“保数量”向“数质并重、生态优先”深化转型的关键时期。

（五）政策工具的系统梳理

从政策工具看，我国已构建起较为完整的耕地保护制度体系。在空间管控层面，通过国土空间规划划定“三区三线”，将耕地和永久基本农田作为不可逾越的红线；在用途管制层面，实行土地用途管制制度，严格控制耕地转为建设用地和其他农用地；在占补平衡层面，建立耕地占补平衡和“进出平衡”制度，要求占用耕地必须补充数量和质量相当的耕地；在激励约束层面，建立省级政府耕地保护责任目标考核、违法用地问责和耕地保护补偿机制，并通过“田长制”等制度创新压实各级耕地保护责任；在质量建设层面，部署实施高标准农田建设、黑土地保护工程和退化耕地治理等专项工程。这一整套政策工具相互配合，构成了我国耕地保护“三位一体”目标得以落实的制度支撑。但也应看到，政策执行中各环节的衔接和落地仍存在短板，为后文问题与对策分析提供了切入点。

（六）典型案例：东北黑土地保护的有益探索

东北黑土地是我国重要的商品粮基地，黑土地保护是耕地质量与生态协同保护的典型样本。由于长期高强度利用和自然因素影响，部分黑土区曾出现耕土层变薄、有机质下降、土壤板结等问题。近年国家专门实施黑土地保护工程，综合运用工程、农艺、生物等措施，推进保护性耕作、秸秆还田、有机肥施用、深松整地等实用技术。以东北某县保护性耕作为例，通过推广玉米秸秆覆盖免耕和条带耕作，减少土壤风蚀水蚀，提高有机质含量，同时降低作业成本和培肥地力，实现了产量、地力、生态效益的兼顾（示例数据，来源：农业农村部黑土地保护项目总结）。这一实践表明，只要建立科学的保护利用模式，耕地数量、质量与生态完全可以实现协同提升，为全国耕地“三位一体”保护提供了可复制、可推广的经验范式。

六、我国耕地保护面临的突出问题与成因分析

（一）耕地"非农化""非粮化"带来的结构风险

从数量保护看，耕地"非农化"和"非粮化"是当前最突出的冲击因素。"非农化"指耕地被违规转为建设用地等非农用途，多发生于城镇化、工业化快速推进地区，有的以设施农业、生态建设等名义违规占用耕地，有的在城乡结合部违法违规建设，侵蚀耕地特别是永久基本农田。"非粮化"则指耕地虽仍保持农用属性，但被用于种植花卉苗木、经济林木、挖塘养鱼等非粮用途，对粮食播种面积和粮食产量形成直接挤压。尽管国家三令五申，专项整治也取得阶段性成效，但在经济利益驱动和监管执法存在盲区的情况下，个别地区"非农化""非粮化"问题仍时有反弹，影响了耕地保护红线的稳固。

（二）耕地占补平衡面临的"数量补足了、质量台账有水分"困境

耕地占补平衡是保障耕地数量动态平衡的重要制度，但在实施中面临新的矛盾。一是在后备耕地资源日益紧张的情况下，补充耕地主要来源于未利用地开发、土地复垦和撂荒地整治，新增耕地往往区位偏远、立地条件差，其实际质量与占用耕地存在差距，"占优补劣""占水田补旱地"问题在一定范围内存在，造成数量平衡之下的质量隐性损失。二是一些地方为完成占补任务，将生态脆弱地区的边际土地勉强开垦为耕地，不仅耕地质量堪忧，还可能扰动生态、引发生态风险，与"三位一体"保护取向相悖。如何在守住数量平衡的同时实现质量平衡、生态友好，是占补平衡制度亟待破解的难题。

（三）耕地质量退化与生态问题交织的深层隐患

在质量与生态层面，耕地退化问题牵动粮食生产的可持续根基。高强度经营、投入结构失衡导致部分耕地土壤理化性状变差，南方土壤酸化、北方旱区盐渍化、东北黑土退化等问题相互交织。农业面源污染虽得到初步遏制，但化肥农药施用强度仍偏高，部分地区氮磷流失污染水体、地膜残留影响土壤环境，农产品产地环境安全与耕地可持续利用面临挑战。与此同时，气候变化带来的极端天气、干旱和洪涝风险，也对耕地质量和农田基础设施提出更高要求。耕地质量与生态问题具有累积性和隐蔽性，若处置不及时，将长期侵蚀耕地的综合生产能力。

（四）耕地保护激励约束机制不健全

从制度运行看，耕地保护的激励与约束机制尚不完善。在约束层面，部分地方受经济发展考核和财政压力影响，存在"重发展、轻保护"倾向，违法占用耕地监管发现难、整改落实难、问责追责不到位等问题仍有存在，个别地方耕地保护责任流于形式。在激励层面，耕地保护补偿机制尚不健全，种粮比较效益偏低，农户和基层政府保护耕地的内生动力不足，耕地保护的事权与财权不完全匹配，基层在耕地质量建设和生态管护上投入能力有限。激励与约束的双重不足，使得耕地保护在很大程度上依赖行政推动，难以形成长效稳定的保护格局。

（五）耕地保护面临问题的成因综合分析

透视上述问题，其深层成因可归纳为几个方面。其一，发展阶段因素的制约，我国仍处于工业化城镇化进程中，经济社会发展对土地资源存在刚性需求，耕地保护与建设占地、结构调整之间的博弈将长期存在。其二，经济利益的驱动，种粮与种植经济作物、非农建设之间的收益剪刀差，诱导经营者和地方政府作出不利于粮食安全和耕地保护的选择，经济利益驱动是"非粮化""非农化"最为根本的动力来源。其三，制度设计与执行的偏差，耕地保护制度设计的系统性、衔接性有待完善，部门职责交叉、监管信息共享不足、执法能力不强，影响了制度效能。其四，认识的深化不足，一些地方对耕地"三位一体"保护的深刻内涵认识不够，习惯于"就数量论保护"，对质量建设和生态修复的重视和投入不足。多因素相互交织，决定了耕地保护必须从制度、经济、技术、管理等系统层面综合施治。

七、耕地保护与质量提升协同推进的路径与保障机制

（一）强化空间管控与用途管制，守牢数量红线

守牢耕地数量红线，必须坚持规划引领、制度约束。一是要严格落实国土空间规划和“三区三线”管控，科学划定耕地和永久基本农田保护边界，确保划定的保护面积落实到地块。二是要坚持最严格的土地用途管制制度，从严控制耕地特别是永久基本农田转为建设用地和其他农用地，坚决遏制耕地“非农化”。三是要稳妥有序治理耕地“非粮化”，在充分尊重农民意愿、保障农民合法权益和兼顾经济作物发展合理需求的前提下，因地制宜、分类施策，对影响粮食生产能力的“非粮化”予以纠正引导。四是健全耕地占补平衡和“进出平衡”制度，坚持“以补定占”，确保补充耕地数量真实、质量达标，实现耕地数量与质量的动态平衡。通过多管齐下，牢牢守住18亿亩耕地保护红线，切实稳定粮食播种面积。

（二）以高标准农田建设为统领，全面提升耕地质量

质量提升是耕地保护的核心环节。要将高标准农田建设作为重要抓手，统筹推进田、土、水、路、林、电、技、管综合配套，建设集中连片、设施配套、高产稳产、生态友好的现代化良田。要科学规划高标准农田建设布局，优先在粮食主产区和永久基本农田保护区安排项目，提高建设标准和质量，加强建后管护，确保长期发挥效益。要针对不同区域耕地质量障碍因素，分类推进退化耕地治理，实施酸化土壤改良、盐碱地综合改造利用、撂荒地复耕复种和耕地质量等级评价，因地制宜推广测土配方施肥、有机肥替代、深松深翻、秸秆还田等地力培肥技术，逐步提升耕地综合生产能力。

（三）坚持绿色发展导向，统筹耕地生态修复

耕地保护必须走生态友好、可持续利用之路。要以农业绿色发展为主线，持续推进化肥农药减量增效，大力发展绿色防控和统防统治，加强农膜回收利用和秸秆综合利用，深入推进农业面源污染治理，从源头上减轻对耕地生态环境的压力。要统筹推进耕地生态修复，结合退耕还林还草、休耕轮作等政策措施，对生态退化严重、不宜耕作的耕地实施生态修复，维护耕地生态系统健康。要加强黑色地表层土壤（黑土地）保护和退化耕地修复，实施东北黑土地保护工程和耕地质量提升行动，构建“田块—沟渠—防护林”一体化的农田生态系统。同时，要探索耕地休耕、轮作与粮食生产的动态平衡机制，在保障国家粮食安全的前提下促进耕地地力的休养生息和农业生态系统的良性循环。通过生态修复与质量建设的有机结合，实现耕地保护和农业可持续发展的统一，为子孙后代留下良田沃土。

（四）健全耕地保护激励与约束并重的长效机制

耕地保护既要靠刚性约束，也要靠正向激励，形成激励约束并重的长效机制。在约束层面，要严格落实耕地保护责任目标考核制度，将耕地保有量、永久基本农田保护任务和耕地质量状况纳入地方党政领导干部考核和自然资源督察重点，健全"田长制"等网格化监管体系，充分运用卫星遥感、大数据等技术手段加强耕地动态监测，及时发现、制止和查处违法违规占用耕地行为，对重大违法问题严肃追责问责，形成有效震慑。在激励层面，要建立健全耕地保护补偿机制，完善耕地保护补偿资金政策，对承担保护任务的地方政府和新型经营主体给予合理补偿，提高各方保护耕地的积极性。要完善种粮农民利益保障机制，通过稳定粮食市场价格、加大粮食生产支持政策力度、健全农业保险等方式，提高种粮比较效益，从根本上缓解"非粮化"问题，让保护耕地者得实惠。

（五）强化科技支撑与协同治理保障

耕地保护质量的提升有赖于科技支撑和系统治理。在科技层面，要加强耕地质量调查监测与评价，构建覆盖全国的耕地质量监测网络和数据库，动态掌握耕地质量变化；要加大土壤改良、耕地修复、高效节水、智慧农田等关键技术研发推广力度，培育支撑耕地"三位一体"保护的现代技术体系。在部门协同层面，要打破部门壁垒，健全自然资源、农业农村、生态环境、水利等部门的信息共享与联合监管机制，形成耕地保护工作合力。在资金保障层面，要拓宽耕地保护与质量建设资金来源，统筹整合相关涉农资金，引导金融资本和社会资本投入高标准农田建设、耕地修复治理等领域，形成多元化投入格局。在法治保障层面，要加快完善耕地保护法律法规，提高违法占用耕地成本，为守牢耕地红线、提升耕地质量提供坚实的法治支撑。通过科技、资金、法治与协同治理的综合保障，推动耕地"三位一体"保护各项任务落地见效、久久为功。

八、结论与展望

（一）主要研究结论

本文基于数量、质量、生态"三位一体"的协同保护视角，系统研究了我国耕地保护与质量提升的现状、问题与路径，形成以下主要结论。

第一，我国已建立起涵盖空间管控、用途管制、占补平衡、责任考核、补偿激励等在内的较为完整的耕地保护制度体系，18亿亩耕地保护红线总体守牢，高标准农田建设和耕地质量提升取得显著成效，农业绿色发展与耕地生态治理稳步推进，耕地保护已进入"三位一体"协同推进的新阶段。

第二，当前耕地保护仍面临耕地"非农化""非粮化"带来的结构风险、占补平衡"数量补足而质量有水分"的困境、耕地质量退化与生态问题交织的深层隐患，以及激励约束机制不健全等多重挑战，其深层根源在于发展阶段因素、经济利益驱动、制度设计与执行偏差以及认识不足等。

第三，推进耕地"三位一体"保护，应当着力强化空间管控与用途管制守牢数量红线，以高标准农田建设为统领全面提升耕地质量，坚持绿色发展导向统筹耕地生态修复，健全激励约束并重的长效机制，并强化科技支撑与协同治理保障，形成以最严格制度为约束、以质量提升为核心、以生态修复为取向的系统性路径。

（二）讨论与展望

需要指出的是,耕地"三位一体"保护具有长期性和系统性,其推进不可能一蹴而就,需要在实践中不断探索完善。未来一个时期,随着新一轮国土空间规划实施、高标准农田建设提质增效、黑土地保护工程深入推进以及数字化监管能力的增强,我国耕地保护将迎来新的发展机遇。同时,面对粮食安全与生态文明建设的双重需求,如何更精准地处理好耕地保护与城镇化发展、结构调整、生态修复之间的动态平衡,如何在坚持最严格制度的同时更好运用市场化、多元化手段激发内生动力,都是值得持续深入研究的重要课题。本文受数据和篇幅所限,对若干定量关系和政策效应的刻画尚不够深入,期待后续研究能够结合更为翔实的调研数据和实证方法，进一步丰富和完善耕地“三位一体”保护的理论与政策研究，为守住耕地红线、保障国家粮食安全、促进农业可持续发展贡献更多的学术智慧。

（三）研究局限

还应说明，本文在数据获取上主要依托公开统计资料和行业报告，对地方层面耕地保护政策执行差异、农户耕地保护意愿等微观信息的刻画相对有限，未来可结合典型案例的田野调查加以补充，以使研究结论更具针对性和实践性。

参考文献

[1] 朱道林, 张凤荣. 中国耕地保护制度演进与耕地多功能保护[J]. 中国土地科学, 2020, 34(9): 1-8.

[2] 张桃林, 潘剑君. 中国耕地质量状况与提升对策[J]. 土壤学报, 2018, 55(5): 1041-1053.

[3] 陈印军, 肖碧林, 方琳娜, 等. 中国耕地质量状况分析[J]. 中国农业科学, 2011, 44(17): 3557-3564.

[4] 孔祥斌, 张蚌蚌. 中国耕地"非粮化"的成因、影响与治理[J]. 中国土地科学, 2021, 35(4): 23-30.

[5] 赵其国, 徐梦洁, 黄标. 我国粮食安全与耕地保护[J]. 土壤, 2003, 35(4): 269-273.

[6] 韩俊, 秦中春. 耕地保护与粮食安全战略研究[J]. 中国农村经济, 2009(6): 4-12.

[7] 刘彦随, 龙花楼, 李裕瑞. 中国耕地保护与粮食安全的区域差异与对策[J]. 地理学报, 2012, 67(10): 1371-1382.

[8] Johnson N, et al. An evaluation of agricultural land protection programs in the United States[J]. Land Use Policy, 2016, 54: 469-478.

[9] Lal R. Soil health and carbon management[J]. Food and Energy Security, 2016, 5(4): 212-219.

[10] 唐华俊, 李哲敏. 高标准农田建设与耕地质量保护研究进展[J]. 中国农业资源与区划, 2021, 42(3): 1-8.

[11] 郧文聚, 陈原, 刘新卫. 国土空间规划背景下耕地"三位一体"保护探讨[J]. 中国国土资源经济, 2021, 34(6): 15-21.

[12] 中华人民共和国国务院办公厅. 关于坚决制止耕地"非农化"行为的通知[Z]. 2020.