国有企业改革深化提升行动的逻辑机理与实施路径研究

国有企业改革深化提升行动的逻辑机理与实施路径研究

摘要：深化国有企业改革是全面深化改革的重要组成部分，关系国家经济命脉和国计民生，关系社会主义现代化建设全局。在我国国有企业改革不断深入推进的背景下，如何准确理解并有效实施国有企业改革深化提升行动，成为理论和实践共同关注的重大课题。本文在梳理国有企业改革理论基础和研究现状的基础上，系统考察了我国国有企业改革的历史进程与阶段特征，深入分析了全面深化改革背景下国有企业面临的突出矛盾和问题，阐释了国有企业改革深化提升的时代逻辑、价值取向与内涵要求。研究认为，国有企业改革深化提升的本质是坚持社会主义市场经济改革方向，完善中国特色现代企业制度，增强国有企业核心功能、提高核心竞争力，实现做强做优做大与履行战略使命的有机统一。本文据此从完善中国特色现代企业制度、优化国有资本布局、深化监管体制改革、激发创新活力、防范化解风险等维度提出了实施路径，为深入推进国有企业改革深化提升行动提供了理论参考与实践指引。

关键词：国有企业；国有企业改革；现代企业制度；国有资本；高质量发展

一、引言

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。新中国成立以来，特别是改革开放以来，国有企业为我国经济社会发展、科技进步、国防建设和民生改善作出了历史性贡献。进入新时代，国有企业在保障国家经济安全、支撑产业转型升级、服务国家重大战略、促进共同富裕等方面承担着越来越重要的使命，做强做优做大国有资本和国有企业、发挥国有经济战略支撑作用，是实现中国式现代化的重要保障。

改革是推动国有企业发展的强大动力。我国国有企业改革经历了几十年的持续探索，走过了一条从放权让利、承包经营、建立现代企业制度，到完善国有资产监管体制、推进股份制改革、深化混合所有制改革的演进之路。特别是党的十八大以来，国有企业改革全面深化，在完善中国特色现代企业制度、优化国有经济布局结构、提升自主创新能力、健全市场化经营机制等方面取得显著成效，国有企业的活力、效率和质量明显提升，为经济社会发展提供了有力支撑。

然而，也必须清醒看到，国有企业改革仍处于进行时，一些深层次矛盾和问题尚未根本解决。部分国有企业现代企业制度尚不健全，市场化经营机制有待完善，自主创新能力和核心竞争力有待增强，国有资本布局结构有待优化，历史遗留问题有待化解，监管体制机制有待进一步健全，风险防控能力有待提升。同时，面对复杂严峻的国际环境和艰巨繁重的改革发展任务，国有企业还承担着发挥战略支撑作用、服务构建新发展格局和推动高质量发展的新使命新要求。正是在这一背景下，党中央部署实施国有企业改革深化提升行动，推动国有企业改革向纵深发展。

如何准确理解国有企业改革深化提升的时代逻辑和内涵要求，科学把握实施重点和路径，对于深入推进改革、指导和推动国有企业高质量发展具有重要的理论价值和现实意义。本文正是基于这一需要，对国有企业改革深化提升行动展开系统研究。本文首先梳理相关理论和研究现状；其次考察国有企业改革的历史进程与阶段特征；再分析当前国有企业面临的突出矛盾和问题；继而阐释改革深化提升的时代逻辑、价值取向与内涵要求；最后提出实施路径和对策建议，以期为国有企业改革发展提供有益参考。

二、文献综述

国有企业改革是我国经济体制改革的重要内容和学界研究的重要领域，相关研究积累了丰富成果，可从以下几方面梳理。

第一，关于国有经济和国有企业定位的研究。围绕国有经济的功能定位和国有企业的应有作用，学界展开了长期的讨论。许多学者从国家战略、公共产品、市场失灵、国家安全等角度论证国有经济存在的合理性和必要功能，强调在社会主义市场经济条件下，国有经济应发挥控制力、影响力和保障作用。同时，也有研究探讨国有经济的合理规模、布局优化和政企关系，主张国有经济要坚持有所为有所不为。国内主流研究普遍认同国有经济要在体现制度优势、服务国家战略、保障经济安全等方面发挥战略支撑作用。

第二，关于国有企业现代企业制度的研究。建立现代企业制度是国有企业改革的方向性任务。学界对现代企业制度的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学等特征进行了系统研究，探讨在公司治理中如何处理好党的领导与董事会决策、股东大会等公司治理结构的关系，提出完善中国特色现代企业制度。混合所有制改革是完善现代企业制度的重点领域，大量研究探讨混改中如何通过股权多元化引入战略投资者、完善治理结构、转换经营机制、实现不同所有制优势互补。

第三，关于国有资产监管体制的研究。国有资产监管是国有企业改革的重要环节。学界对国有资产管理体制的历史沿革、管资产与管人管事相结合、专业化监管、分级监管等问题进行了研究，探讨构建以管资本为主的国有资产监管体制，落实出资人职责、授权放权和放管结合，防止国有资产流失，提高监管效能和国有资本配置效率。

第四，关于国有企业经营机制与创新激励的研究。国有企业市场化经营机制改革是研究热点，包括劳动、人事、分配三项制度改革，市场化选人用人，工资总额决定机制，中长期激励等。特别是在增强国有企业创新能力方面，研究指出国有企业需要在完善创新激励机制、容错机制、科技成果转化等方面深化改革，激发创新活力，提升自主创新能力。此外，围绕国有企业高质量发展、数字化转型、对标世界一流企业等研究也不断涌现。有研究探讨国有企业在数字化转型、绿色低碳发展、打造原创技术策源地等方面的使命与路径，有研究关注国有企业分类改革中不同类型的差异化监管和考核，也有研究从国际比较视角分析中国国有企业改革与西方国有化的异同及启示。这些研究不断丰富着对国有企业改革规律的认识。

综合来看，现有研究为理解国有企业改革提供了丰富理论基础和政策参考，但对国有企业改革深化提升行动这一新阶段改革的系统研究仍在不断深化之中，尤其是对深化改革的内在逻辑、价值取向与实施路径进行整体性、前瞻性研究的需求仍较突出。本文力图在整合既有成果基础上，结合深化提升行动的实践要求，构建改革深化提升的分析框架。

三、我国国有企业改革的历史进程与阶段特征

（一）计划经济时期的国营企业管理体制

新中国成立后，我国实行高度集中的计划经济体制，国有企业以"国营企业"形态存在，由国家直接经营和管理。这一时期，企业在计划指令下组织生产和经营，缺乏独立的经营自主权，企业成为行政体系的延伸，虽然为国家工业体系的建立作出了历史性贡献，但也存在政企不分、缺乏活力、效率不高等体制弊端。这一阶段形成的体制模式，为后来国有企业改革提供了改革对象和出发点。

（二）改革开放以来的放权让利与机制搞活

改革开放开启了国有企业改革的历程。改革初期以扩大企业自主权为切入点，通过利润留成、利改税、推行承包经营责任制等方式，向企业放权让利、增强企业活力，调动企业和职工的积极性。这一阶段改革的重要贡献在于打破了传统统包统配体制，使企业开始成为相对独立的利益主体和经营主体，为后续改革奠定了基础。但放权让利式的改革尚未触及产权制度和企业制度等深层问题，国有企业改革迫切需要向更深层次推进。

（三）建立现代企业制度与股份制改革阶段

党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标后，国有企业改革进入建立现代企业制度阶段。1993年十四届三中全会提出建立"产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学"的现代企业制度，国有企业改革从放权让利转向制度创新。此后，通过公司制改造、股份制改革、规范法人治理结构，国有企业逐步由单一产权向混合产权、由政府附属向独立市场主体转变。进入新世纪，国有企业实施战略改组，推进国有资本有进有退，国有经济的布局和结构得到调整优化。

（四）新时代国有企业改革的全面深化

党的十八大以来，国有企业改革进入全面深化阶段。党的十八届三中全会对深化国有企业改革作出全面部署，强调完善国有资产管理体制、积极发展混合所有制经济、推动国有企业完善现代企业制度。2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》出台，形成"1+N"政策体系，系统推进国企分类改革、混合所有制改革、国有资本投资运营公司改革等。2020年部署实施国企改革三年行动，围绕完善中国特色现代企业制度、推进国有经济布局优化和结构调整、健全市场化经营机制等重点任务攻坚突破。这些改革形成了新时代国有企业改革的系统框架和阶段性成果。

（五）深化改革的新阶段新要求

在国企改革三年行动取得显著成效的基础上，党中央又部署实施国有企业改革深化提升行动，推动国有企业改革向纵深发展和巩固成果。这一新阶段的改革，更加突出增强国有企业核心功能、提高核心竞争力，更加突出服务国家重大战略、发挥国有经济战略支撑作用，更加注重系统集成和重点突破相结合，更加注重改革的制度化、规范化、长效化。国有企业改革由此进入以增强核心功能、提高核心竞争力为统领，以完善中国特色现代企业制度、聚焦主责主业做优做强做大为主线的新阶段，改革的系统性、整体性、协同性进一步增强，改革内容也更加强调实效导向和实施落地。

四、当前国有企业面临的突出矛盾和问题

（一）现代企业制度仍需完善

尽管国有企业在建立现代企业制度方面取得重要进展，但部分企业的现代企业制度仍需进一步健全。有的企业公司治理结构有待优化，董事会建设不够规范、运行实效有待提升，董事会职权落实不够充分；有的企业党的建设与公司治理的融合有待深化，党组织发挥领导作用、党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项的制度化规范化水平有待提高；有的企业市场化经营机制不健全，劳动、人事、分配三项制度改革不到位，管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制尚未完全建立；有的企业在混合所有制改革中，治理结构转换和经营机制优化还不到位。现代企业制度不健全，制约了国有企业治理效能和经营活力的提升。

（二）核心功能与核心竞争力有待增强

增强核心功能、提高核心竞争力是国有企业改革深化提升的鲜明导向。当前，部分国有企业在核心功能发挥上还有不足，在保障国家能源资源安全、维护产业链供应链稳定、服务国家重大战略等战略性、全局性任务中的支撑作用有待进一步增强；部分国有企业核心竞争力不强，主业不够突出、核心竞争优势不明显，科技投入和创新能力相对不足，关键核心技术攻关和自我掌控能力有待提升，在自主创新、品牌建设和国际化经营等方面与世界一流企业相比仍有差距。核心功能发挥不足与核心竞争力不强，制约了国有企业战略支撑作用的充分发挥。

（三）国有资本布局结构仍需优化

部分领域国有资本布局结构不尽合理，存在着布局过宽、战线过长、主业不突出、同质化竞争等问题，国有资本的效率和作用有待进一步发挥。有的企业盲目多元化、无序扩张，偏离主责主业，积聚了经营风险；有的领域国有资本进入不足或布局重叠，配置效率不高；国有资本投资运营公司改革有待深化，国有资本授权经营体制和流动重组机制需进一步完善。国有资本布局结构问题，影响了国有经济整体功能的发挥和国有资本效率的提升，是深化改革必须着力解决的突出问题。

（四）创新活力与激励机制有待增强

国有企业创新能力的提升既需要加大投入，更需要深化体制机制改革、激发创新活力。当前，部分国有企业创新激励和容错机制不健全，对科研人员的股权激励、成果转化收益分配等激励政策落实不到位，科研人员的创新积极性主动性有待进一步激发；有的企业科技管理体制僵化，研发资源配置效率不高，科技成果转化不畅，产学研用协同创新不足；有的企业缺乏对行业关键共性技术和"卡脖子"技术的系统布局和持续攻关能力。创新活力不足，制约了国有企业自主创新能力和竞争力的提升，亟待通过深化改革加以破解。

（五）历史遗留问题与风险防控压力并存

部分国有企业仍存在一定的历史遗留问题，如办社会职能和历史包袱尚未完全剥离、僵尸企业和低效无效资产处置任务仍较艰巨等，制约了企业的轻装上阵和健康发展。同时，面对复杂多变的内外部环境，国有企业面临的经营风险、债务风险、投资风险、合规风险等有所上升，部分企业风险防控意识和能力不足，风险管理体系有待健全。历史遗留问题与风险防控压力并存，增加了国有企业改革深化和健康发展的难度，需要统筹加以解决。

五、国有企业改革深化提升的时代逻辑、价值取向与内涵要求

（一）深化提升的时代逻辑

国有企业改革深化提升行动是在全面建设社会主义现代化国家新征程上作出的重大部署，具有深刻的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑。从历史逻辑看，国有企业改革已取得显著成效，但仍有不少"硬骨头"要啃、不少深层次问题要解决，深化改革是发展必然。从理论逻辑看，坚持和完善社会主义基本经济制度、做强做优做大国有资本和国有企业，是坚持和完善中国特色社会主义制度的重要内容，深化提升体现着改革的方向和使命。从实践逻辑看，面对世界百年未有之大变局和复杂严峻的国际环境，发挥国有经济战略支撑作用、保障国家经济安全、维护产业链供应链稳定，比以往任何时候都更加迫切，深化提升是实践的需要。这三个逻辑相互支撑，共同构成了新时代深化国有企业改革的时代必然，也决定了改革深化提升必须以增强核心功能、提高核心竞争力为统领来谋划推进。

（二）深化提升的价值取向

国有企业改革深化提升坚持科学的价值取向。其一，坚持社会主义基本经济制度，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，坚持做强做优做大国有资本和国有企业，发挥国有经济战略支撑作用，这是深化国有企业改革必须始终坚守的根本原则。其二，坚持社会主义市场经济改革方向，遵循市场经济规律和企业发展规律，让市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展的市场主体。其三，坚持服务于国家战略和民生福祉，增强国有企业在服务国家重大战略、保障和改善民生、维护经济安全等方面的重要作用，把国家利益和人民利益放在重要位置。其四，坚持高质量发展，以增强核心功能、提高核心竞争力为统领，推动国有企业在质量和效益、创新和竞争力上实现新提升。

（三）深化提升的内涵要求

国有企业改革深化提升行动具有丰富的内涵要求。从功能目标看，要增强国有企业核心功能、提高核心竞争力，即国有企业在保障国家战略安全、服务经济社会发展中的功能作用更加突出，在企业竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力上实现整体提升。从改革主线看，要完善中国特色现代企业制度，健全市场化经营机制，使党的领导与公司治理更好融合、治理效能不断提升；要优化国有经济布局结构，聚焦主责主业，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。从改革方法看，要坚持系统集成与重点突破相结合，统筹推进功能使命类改革和体制机制类改革，协调推进各项配套改革。从改革成效看，要实现做强做优做大国有资本和国有企业，更好发挥国有经济战略支撑作用，服务构建新发展格局和推动高质量发展。此外，国有企业改革深化提升还要把握好几个关系：一是处理好改革、发展、稳定的关系，以改革促进发展、以发展支撑改革，在稳定中推进改革；二是处理好做强做优做大和提升核心竞争力的关系，既要做大规模、增强实力，更要提升质量和竞争力；三是处理好企业经济效益与履行社会责任的关系，在追求高质量发展的同时担当好保障就业、维护民生、稳定供应的社会责任；四是处理好改革与防范风险的关系，把风险防控贯穿改革全过程，确保改革行稳致远。这些关系准确把握、协调处理，既是深化提升的内在要求，也是确保改革不走偏、见实效的重要保证。

六、国有企业改革深化提升行动的实施路径

（一）完善中国特色现代企业制度，提升治理效能

完善中国特色现代企业制度是深化提升的重要任务。要坚持"两个一以贯之"，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，健全党组织发挥领导作用的制度机制，完善党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项的清单制度和程序规范，推动党的领导全面融入公司治理各环节。要规范董事会建设，落实董事会职权，健全外部董事制度，提升董事会决策科学性和运行规范性，充分发挥董事会作为经营决策主体的作用。要深化三项制度改革，健全市场化选人用人机制和薪酬分配机制，推进管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出，完善收入能增能减的分配机制，充分激发各类人才活力。要深化混合所有制改革，以混促改、以改转制，通过引入战略投资者、完善治理结构、转换经营机制，实现各类所有制资本优势互补、共同发展。通过完善中国特色现代企业制度，不断提升国有企业的治理现代化水平。

（二）优化国有资本布局，聚焦主责主业做强做优

要坚持服务国家战略和市场规律相结合，优化国有资本布局结构。要推动国有资本聚焦主责主业，加大在主责主业的投入，收缩退出非主业、非优势业务，清理处置低效无效资产，防止盲目多元化和无序扩张。要推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、前瞻性战略性新兴产业集中，更好服务国家重大战略、产业转型升级和现代产业体系建设。要深化国有资本授权经营体制改革，完善国有资本投资运营公司功能，健全国有资本流动重组和进退机制，提升国有资本配置效率。要通过布局优化和结构调整，增强国有资本的集聚力、带动力和竞争力，发挥国有经济在关键领域和重要环节的战略支撑作用，使国有资本配置与国家战略需要更好契合，实现国有经济布局优化与结构升级的协同推进。

（三）深化国有资本监管体制改革，管资本与管人管事相结合

国有资产监管体制改革是深化提升的重要保障。要坚持国有资产监管以管资本为主，转变监管方式，从侧重于管企业具体经营事项向管资本布局、管资本回报、管资本安全转变，提高监管的科学性、针对性和有效性。要健全国有资产监督管理制度，坚持放管结合、放活与管好相统一，科学界定出资人监管边界，落实授权放权，赋予符合条件的企业更大的经营自主权，同时加强事中事后监管，防止国有资产流失。要完善国有资产监督体系，加强出资人监督、企业内部监督和外部监督的协同联动，健全覆盖决策、执行、监督各环节的风险防控和监督问责机制。要推进专业化、体系化、法治化监管，运用信息化智能化手段提升监管效能，既能激发企业活力又守住安全底线，推动实现国有资本保值增值和国有企业高质量发展，使国有资本监管与国有企业市场化发展更好衔接、协同推进，形成监管有效、活力进发、发展稳健的良好局面。

（四）激发创新活力，提升自主创新和核心竞争力

增强自主创新能力是国有企业改革深化提升的战略重点。要坚持把科技创新摆在更加突出位置，加大研发投入，集聚创新资源，围绕国家战略需求和产业关键共性技术开展攻关，提升关键核心技术自给率和产业链供应链安全水平。要深化科技创新体制机制改革，完善科研人员激励和容错机制，落实股权激励、分红激励、科技成果转化收益分配等政策，充分激发科研人员和创新团队的积极性创造性。要加强产学研用协同创新，推动国有企业与高校、科研机构、民营企业等协同攻关，畅通科技成果转化通道，促进创新链产业链资金链人才链深度融合。要激励国有企业对标世界一流企业，加强精益管理、提质增效，提升品牌建设水平和国际竞争力，以增强核心竞争力支撑核心功能的发挥，使国有企业真正成为国家科技自立自强的重要力量。同时，还要注重推动国有企业数字化转型和绿色发展，把握新一轮科技革命和产业变革机遇，抢占产业竞争和制高点，以全面创新赋能企业转型升级和高质量发展。

（五）统筹发展和安全，防范化解重大风险

统筹发展和安全是国有企业改革深化提升必须牢牢把握的重要原则。要强化风险防控意识，把防范化解重大风险摆在突出位置，健全全面风险管理体系，加强财务、债务、投资、贸易、安全环保等各类风险的识别、评估、预警和处置，守住不发生系统性风险的底线。要稳妥有序化解历史遗留问题，加快处置"僵尸企业"和低效无效资产，剥离企业办社会职能，化解历史包袱，为国有企业轻装上阵、健康发展创造条件。要加强对海外投资经营和重大项目的风险管理，完善合规经营和廉洁风险防控机制，防范境外经营风险。通过统筹发展和安全，为国有企业改革深化和高质量发展保驾护航，使国有企业既成为推动高质量发展的主力军，也成为维护国家经济安全和社会稳定的重要基石。

七、结论与展望

本文对国有企业改革深化提升行动的逻辑机理与实施路径进行了系统研究，主要得出以下结论。其一，我国国有企业改革经历了放权让利、建立现代企业制度、全面深化改革等阶段，形成了宝贵的改革经验和丰富的制度成果，改革始终是推动国有企业发展的强大动力。其二，当前国有企业在现代企业制度、核心功能与核心竞争力、国有资本布局、创新活力、风险防控等方面仍面临不少突出矛盾和问题，深化改革具有现实紧迫性。其三，国有企业改革深化提升坚持社会主义基本经济制度和市场经济改革方向，坚持增强核心功能、提高核心竞争力，坚持服务国家战略和高质量发展，具有深刻的历史、理论和实践逻辑。其四，实施国有企业改革深化提升行动，需要通过完善中国特色现代企业制度、优化国有资本布局、深化监管体制改革、激发创新活力、统筹发展和安全等多维路径协同推进，实现国有企业做强做优做大与履行战略使命的有机统一。

展望未来，随着国有企业改革深化提升行动落地见效，国有企业的功能作用和核心竞争力将持续增强，国有经济布局结构将更加优化，国有资本配置效率将进一步提升，国有企业将在服务国家重大战略、保障国家经济安全、促进共同富裕、推动高质量发展中发挥更加重要的战略支撑作用。从具体趋势看，国有企业治理体系将更加成熟定型，中国特色现代企业制度将更加完善；国有资本将更加聚焦主责主业和战略性领域，更好发挥产业引领和安全支撑作用；国有企业创新能力和现代化管理水平将显著提升，一批企业将加快向世界一流企业迈进；市场化经营机制改革将不断深化，国有企业的活力效率将充分释放。这些趋势表明，深化改革提升将为国有经济发展注入持久动力，国有经济在社会主义现代化建设全局中的战略地位和支撑作用将更加凸显。我们要坚定信心、保持定力，牢牢把握国有企业改革的正确方向，坚持问题导向、目标导向和结果导向相统一，既要一以贯之坚持和巩固好改革已有的制度成果，又要勇于探索、敢于攻坚，以更高标准、更实举措深入推进国有企业改革深化提升行动，为做强做优做大国有资本和国有企业、全面建设社会主义现代化国家作出新的更大贡献。

需要指出的是，国有企业改革内容多、涉及面广、政策性强，不同行业、不同类型企业的改革路径和重点不尽相同，本文主要基于一般性分析，对分类改革的差异化研究相对有限。未来可结合国企改革实践和分类施策要求，加强对不同功能定位、不同类型企业改革路径的案例研究和实证分析，进一步深化对国有企业改革规律的认识，为推进改革深化提升提供更加精细化的参考。

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